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1979, Santiago año cero. La normativa de rasantes, el modelo japonés y la formación de la ciudad neoliberal

Gonzalo Carrasco

Profesor, Facultad de Arquitectura, Arte y Diseño, Universidad San Sebastián, Santiago, Chile.

Analizando los orígenes e implementación de la normativa chilena de rasantes, este texto explora las ideas de ciudad y sociedad que la subyacen bajo el supuesto de que, durante la dictadura, dicha normativa se convirtió en un estilo propio de la implementación local de la economía neoliberal. Porque, si bien la forma de los edificios puede estar determinada por una normativa, también puede estar dictada por ideologías o modelos teóricos: en este caso, la búsqueda de la máxima rentabilidad posible.

En el número 48 de la revista AUCA, el arquitecto Abraham Schapira exponía críticamente los problemas económicos, constructivos y plásticos que estaba generando la introducción, en 1978, de la norma de rasantes1. A partir del establecimiento del volumen virtual definido por la aplicación de planos inclinados bajo un cierto ángulo respecto a la horizontal del terreno, esta reglamentación limitaba tanto la altura como la disposición volumétrica máxima a construir en un predio. La de Schapira fue una de las primeras críticas a una medida que no sólo determinó el control sobre la envolvente edificada sino que, hasta su modificación en el año 2000, definió la morfología en los sectores urbanos de mayor dinamismo económico de Chile.

Concebida luego del arribo de economistas de corte neoliberal a las principales carteras del gabinete de la dictadura, esta norma forma parte de un conjunto de medidas que se aplicaron a la ciudad a través de la nueva Ley General de Urbanismo y Construcciones de 1975 (MINVU, 1975) y la promulgación de la Política Nacional de Desarrollo Urbano en 1979. Ambos textos defendían principios que, a la postre, resultaron fundamentales para la instalación de la nueva sociedad neoliberal: un modelo de desarrollo nacional orientado por la economía social de mercado, la instalación de los principios de un Estado subsidiario y políticas de suelo urbano definido como un recurso no escaso. Este enfoque permitió una ciudad de crecimiento en extensión, donde «la oferta del suelo no puede estar restringida por delimitaciones y zonificaciones basadas en estándares teóricos y normas rígidas» (MINVU, 1979).

Figura 1. Portada AUCA,Nº48, diciembre de 1984. Número especial «desOrdenanzas en la ciudad».

A través de las modificaciones de los capítulos III y IV de la Ordenanza General de Construcciones y Urbanización (MINVU, 1978), la historia de la normativa de rasantes se remonta a agosto de 1978. En el capítulo IV y bajo el título «Del agrupamiento de los edificios y su relación con el suelo» se incorporaron normas claves para la intensificación de la ocupación del suelo y, por ende, del rendimiento económico de los predios2. Dentro de estas modificaciones apareció el Artículo 479, introduciendo la rasante como un mecanismo para poder controlar las distancias respecto a los medianeros. Si bien la rasante ya tenía una existencia en la ordenanza previa a 1978 – como también una forma de regular la altura de los cuerpos que pudieran sobrepasar las máximas definidas3, como en el control de alturas en algunas ordenanzas locales como la comuna de Santiago4 -, en las siguientes modificaciones realizadas en noviembre de ese mismo año se fijó que «todas las fachadas de las edificaciones aisladas o pareadas, con o sin vanos», deberían quedar inscritas bajo un plano de rasante levantado desde el eje de los deslindes o el eje de la calle que enfrente. La inclinación de estos planos se fijó en 60° para construcciones de hasta dos pisos y 70° para edificaciones de tres o más pisos, en una medida que tenía un alcance nacional, independiente de la zona geográfica. Esto generó edificios cuyas fachadas hacia los deslindes se resolvieron a partir de retranqueos y escalonamientos en el mejor de los casos y, de manera más frecuente, a través de taludes y planos inclinados que seguían la volumetría fijada por las rasantes. La única excepción era la fachada principal, que mantuvo siempre su condición de plano vertical5.

Fue justamente esta norma la que Abraham Schapira evaluó críticamente en 1984 en las páginas de AUCA. El primer problema diagnosticado tenía que ver con el impacto de esta norma sobre la constructibilidad. Para Schapira, el proyectista tenía dos opciones: «a) la de óptimo aprovechamiento del volumen edificable con sacrificio de la estética, racionalidad y economía de la construcción», siguiendo el volumen piramidal resultado de la aplicación de los planos de rasantes. O «b) la pérdida considerable de rentabilidad del predio en beneficio de optimizar el proyecto y la construcción», que era la alternativa de un proyectista que decidiera resolver la disposición de los volúmenes generando retranqueos para racionalizar el volumen permitido, lo que ocasionaba, según Schapira, mermas superiores al 50 % de la constructibilidad teórica autorizada.

Figura 2. Página del artículo de Abraham Shapira, «Rasantes: un error convertido en estilo». AUCA, Nº48, diciembre de 1984, 21. En la parte superior izquierda destaca la fotografía del Edificio Parque ubicado en Avenida Vitacura 3229, Santiago. Arquitecto: Alberto Reitich Bordman, 1981. 

Así se explica que la mayoría de los edificios de más de tres pisos construidos con posteridad a esta norma haya seguido la primera opción, produciendo volúmenes piramidales y de caras faceteadas, que transformaron drásticamente el perfil de las ciudades chilenas. Esta medida generó, además, profundas contradicciones económicas sobre una de las principales características del edificio-torre: como la norma de rasantes contravenía las eficiencias constructivas de la ‘planta tipo’, favoreciendo en cambio soluciones singulares, se mermaba la racionalización de los recursos técnicos6 que había convertido a la torre en la solución arquitectónica más utilizada en la segunda mitad del siglo XX. Es decir, mientras el edificio-torre favorecía una taylorización de las faenas – basadas en la repetición y la estandarización -, el edificio de rasantes con plantas diferenciadas supuso una resolución constructiva más artesanal. (Schapira 1984:26) compartía este diagnóstico, pues «cuando las alteraciones de verticalidad se hacen presentes en el proyecto, el costo estándar o promedio de la construcción para la misma superficie edificada se elevará sobre un veinte o más por ciento, dependiendo de la complejidad y extensión de las variantes».

Figura 3. Perspectiva de aplicación de planos y conos de rasante. Gráfico Nº3, «Perspectiva superficie rasante, vista posterior». Esquema incluido en Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Circular Ord. Nº8. Ant. Decreto Supremo Nº225, del 30 de julio de 1980. Santiago de Chile, 26 de agosto de 1980. Fuente: Centro de Documentación del Ministerio de Vivienda y Urbanismo

La aplicación de la norma de rasantes generó un tipo de edificación en talud con profundos problemas plásticos. Conocidos en un inicio en Chile como edificios ‘tongos’, posteriormente, apelando a la similitud entre los faldones prismáticos de su fachadas y las caras laterales de los maletines de los lustradores de zapatos callejeros, fueron llamados ‘lustrines’7. Así, los arquitectos, tratando de proponer una forma coherente y al mismo tiempo rentable, aplicaron todo un repertorio de soluciones en donde los taludes del volumen se convirtieron en mansardas, en pirámides o, en algunos casos, en reproducciones en miniatura de edificios foráneos que participaban así de la nueva corriente de arquitectura posmoderna que llegaba al país en esos mismos años8. De esta forma, la normativa de rasantes no sólo implicó profundas transformaciones en las prácticas asociadas a la generación del edificio-torre, sino que también devino en un estilo arquitectónico propio del Chile de los años ochenta y noventa. Además de Schapira, este fenómeno también fue advertido desde la academia, en especial en el estudio de Sofía Letelier, Ana Rugiero y María Inés Arribas, quienes, entre 1993 y 1996, analizaron las tipologías de los remates superiores de los edificios en altura de Santiago desde una aproximación semiológica (Letelier et al., 1997). Entre ellos, destacaron las distintas soluciones ofrecidas por el remate tipo mansarda, «que de techo habitable (para el servicio) y de proporciones palaciegas, fue adoptado en Chile para la baja, mediana y gran altura en cualquier estrato socioeconómico como en ningún otro país de Latinoamérica» (Letelier, 2001). Las respuestas a la normativa fueron escalonamientos «alusivos a mansarda», los remates «telescópicos», «piramidales» regulares e irregulares, los «faldones perimetrales» y «diversos otros modos de truncamiento de los prismas» (Letelier, 2001).

Figura 4. En la fotografía (izquierda a derecha): Subsecretario del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, coronel Arthur Clark; ministro de la Vivienda y Urbanismo, general Jaime Estrada; y, el jefe de la División de Desarrollo Urbano del MINVU, Marco Antonio López, en la clausura al Encuentro Nacional de Autoridades del sector vivienda, 1980 Fuente: El Mercurio de Santiago

Pero fue en los noventa, coincidiendo con el boom constructivo experimentado en comunas como Las Condes y Providencia, cuando aumentaron las controversias en torno a la implementación de la norma de rasantes9. Estas críticas llevaron a que en el año 2001 se agregaran los artículos 2.6.11, 2.6.12 y 2.6.13 de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcción, a través de los cuales, si bien no se puso fin a la norma de rasantes, sí se precisó su implementación, permitiendo sobrepasar el volumen teórico definido por el cono de rasantes si se demostraba – mediante un estudio de sombras – que el volumen propuesto no superaba al teórico. Si bien esta corrección determinó el fin de los edificios ataludados por norma, no lo hizo tanto sobre los discursos, prácticas y protocolos que operadores, instituciones y profesionales han desplegado desde fines de los setenta en torno a la producción de estos edificios. A fin de cuentas se conserva una idea de ocupación intensiva del suelo urbano, una producción del espacio urbano centrada en la creación de plusvalías, una fuerte relación entre el volumen edificado y el predio y, también, unas prácticas profesionales donde muchas de las decisiones proyectuales se dejan al arbitrio de las normas vigentes.

Figura 5. Portada Planning of Tokio 1979. Tokio: Tokyo Metropolitan Government, 1970. Fuente: Centro de Documentación del Ministerio de Vivienda y Urbanismo.

1979, Santiago año cero

Pero ¿de dónde vino la norma de rasantes? ¿Cuáles fueron las motivaciones, objetivos y modelos detrás de su implementacion? Antes que nada, es necesario subrayar las dificultades que implica rastrear las discusiones de leyes y normativas urbanas en Chile, pues al ser promulgadas por decreto y sin discusión parlamentaria (menos aún en dictadura) emanan directamente desde el Ejecutivo y sus diversos organismos técnicos y se modifican constantemente mediante circulares. En el período en cuestión, esta condición estaba exacerbada por el marcado perfil tecnocrático de los nuevos cuerpos burocráticos de corte neoliberal que se instalaron en el Ministerio de Vivienda10. De ahí que, en lo siguiente, intentemos recomponer algunas piezas que puedan iluminar cuáles habrían sido algunos de los intereses, referencias y desafíos a la hora de concebir e implementar la norma de rasantes en Chile.

La norma entró en vigencia durante la segunda mitad de 1978, pero su implementación no estuvo exenta de dificultades. Tanto a municipios como a arquitectos les resultó muy difícil comprender e incorporar estas nuevas medidas y, sobre todo, dejar de lado previas convenciones utilizadas a la hora de definir los distanciamientos y la volumetría proyectada11. Esto hizo necesario que, en julio de 1980, se volviera a redactar el Artículo 479, en un intento por hacer la norma más explícita tanto en sus definiciones como en la metodología para poder construir el ‘manto de rasantes’12. Pero tampoco fue suficiente, por lo que la División de Desarrollo Urbano del MINVU debió preparar una circular que iluminara aspectos poco claros en la aplicación de la nueva norma13.

Figura 6. Esquema de aplicación de rasantes según norma japonesa. En: City Bureau, Ministry of Construction. City Planning in Japan (Tokio: Japan International Cooperation Agency, s/f). Vale notar que esta publicación corresponde al texto de clases de Pedro J. Salas, que incluye anotaciones y párrafos subrayados por el propio funcionario. Fuente: Centro de Documentación del Ministerio de Vivienda y Urbanismo.

Figura 7. Los efectos de la aplicación de la normativa de rasantes japonesa. Dibujo realizado por Macarena Díaz a partir de imagen incluida en Yoshimura, Yasutaka. Chuougouhou Kenchiku Zukan (Super Legal Buildings) (Tokio: Shokokusha, 2006).

Figura 8. Esquema de rasantes para zonas de densidades altas y medias, de acuerdo a la Ordenanza de Las Condes de 1980. Fuente: Municipalidad de Las Condes. Ordenanza MR-80 y su modificaciones. Departamento de Asesoría Urbana, I. Municipalidad de Las Condes, 1980.

Al ingresar al MINVU, sin embargo, las ideas de López Tobar se vieron modificadas. En ese momento, las posiciones de liderazgo en los ministerios14 eran ocupadas por economistas formados en la Universidad de Chicago, quienes incentivaron una ciudad más bien horizontal que crecería en expansión, sujeta casi exclusivamente a los vaivenes de la oferta y demanda del mercado de suelo urbano15 y que tuvo sus piedras fundacionales en la redacción de la Política Nacional de Desarrollo Urbano y en la preparación del Estudio del Área Urbana de Santiago de 197916. Considerando que el repliegue de cualquier tipo de injerencia ‘artificial’ de Estado – a través de las regulaciones y otras herramientas legales que habían sustentado la planificación urbana hasta ese entonces17 – era el mejor mecanismo para evitar los desequilibrios en los valores y disponibilidad de terrenos urbanizables, la División de Desarrollo Urbano dirigida por López Tobar definió en junio de 1978 la elaboración de un estudio destinado a ampliar el límite urbano de Santiago hacia un «límite proximal» o área de expansión, que viniera a «normalizar el mercado de suelos a través de un aumento de la oferta, operando flexiblemente según la expresión de la demanda» (MINVU, 1979:36). Este cambio de paradigma descolocó a los arquitectos, quienes a través de la intervención de Ángel Hernández, presidente del Colegio de Arquitectos, criticaron unas medidas de las que sólo se enteraron por la prensa, dejando al descubierto el profundo cisma teórico sobre cómo pensar el futuro de las ciudades18. Este nuevo paradigma representa además el giro neoliberal de López Tobar, quien se alineó completamente con las directrices formuladas desde ODEPLAN19.

Figura 9. Publicidad del Edificio Parque. Fuente: El Mercurio de Santiago, 1980.

Figura 10. Publicidad del Edificio Parque. Fuente: El Mercurio de Santiago, 1980.

Fue así como la norma de rasantes apareció en un momento crucial del urbanismo contemporáneo: el surgimiento de la ciudad neoliberal. En este sentido, 1979 fue el año que constituyó a Santiago en una ciudad pensada desde lógicas del capital, aquella realidad – parafraseando la célebre frase de Thatcher – «sin alternativas»20.

Figura 11. Edificio Parque. Axonometría de implantación urbana actual. © Macarena Díaz

López Tobar presentó estos planteamientos en noviembre de 1979 en el VII Congreso Interamericano de Vivienda celebrado en Panamá. Allí defendió el crecimiento ‘natural’ de las ciudades, anulando cualquier intento de planificación21 y denunciando la intervención sobre las tendencias de la oferta y demanda de bienes y servicios urbanos como «una tentación de intervenir técnicamente» en un proceso «demasiado grande para los burócratas, introduciendo con ello distorsiones difíciles de corregir posteriormente» (López Tobar, 1981:31). De ahí se puede entender la doble justificación con que se presentó la normativa de rasantes. Mientras en la modificación del Artículo 479 de agosto de 1980 se afirmaba que el espíritu de la norma buscaba «asegurar condiciones mínimas de asoleamiento y privacidad, tanto a los habitantes de propiedades vecinas como a sus propios ocupantes», en la circular aclaratoria redactada por López Tobar en agosto del mismo año se precisaba que «la aplicación de esta norma adquiere especial relevancia en los sectores de mayor dinamismo, en que se reemplazan las construcciones existentes por edificios en altura que pasan a colindar con predios en que aún se mantienen construcciones de mediana o baja altura» (MINVU, 1980b).

Esta aclaración apela al borrador anunciado el 24 de octubre de ese año para la nueva ordenanza de la comuna de Las Condes, verdadero laboratorio de la ciudad neoliberal donde se aplicó una versión radical de la norma de rasantes en las zonas de densidades altas y medias22. Este rol crucial de la rasante fue reconocido por el propio alcalde Juan Martínez Rodríguez, quien indicaba que «en la comuna de Las Condes se está escribiendo el destino histórico de Chile. Acá, el inversionista busca los sectores de más expectativas» (El Mercurio, 1980b).

Sin embargo, aún queda por dilucidar de dónde surgió esta relación de la norma de rasantes y un modelo que veía en la ciudad un espacio de oportunidades de negocios que aprovecharan el bullente mercado de capitales del Chile de inicios de los ochenta. Para esto, es necesario revisar la interesante conexión que existió entre la preparación de la nueva norma y su equivalente japonés.

Figura 12. Edificio Parque. Axonometría con la situación predial actual. © Macarena Díaz

Shasen-seigen: la conexión japonesa

Si bien la normativa de rasantes tiene su antecedente en las regulaciones aplicadas en Nueva York en 1916 y Chicago en 1923, el caso chileno se diferencia respecto a estas en varios aspectos23. De ahí que la búsqueda de un modelo referencial para la norma chilena de rasantes llevara a encontrar una conexión inesperada: la normativa japonesa24.

En el Centro de Documentación del MINVU se encuentra un informe preparado por el funcionario Pedro Salas tras su regreso desde Japón, donde realizó un curso de capacitación en planificación urbana local gracias a una beca financiada por un convenio entre Japón y el gobierno de Chile (Salas, s/f). Aunque el informe está fechado en 1980, no se puede precisar la fecha exacta de su regreso al país. Eso sí, por los libros de clases que trajo – que también se encuentran en el ministerio y donde aparece explicada en extenso la norma de rasantes japonesa – la fecha se puede acotar entre 1978 y 197925.

A partir del estudio de reglamentaciones occidentales, desde 1950 Tokio había introducido una norma muy similar a la de Nueva York de 1916, que incorporaba retranqueos definidos por la aplicación de rasantes o shasen-seigen, que significaba literalmente «líneas de regulación diagonal»26. De acuerdo a Kenichi Nakamura, esta normativa habría tenido su primera motivación en la necesidad de asegurar que las personas pudieran secar la ropa al sol al menos por unas horas al día (Daniell, 2008a).

Variando según su emplazamiento y orientación, existen tres tipos de shasen. Primero está la rasante aplicada sobre la fachada norte (kitagawa-shasen), la que enfrenta la calle (douro-shasen) y la practicada desde los deslindes (rinchi-shasen). Ellas tienen generalmente una pendiente de 1:0,6 o 1:1,25 en las zonas residenciales. De estas rasantes, la más importante es la norte, que se aplica desde los 5 metros desde el nivel del suelo en los edificios residenciales y 1:1,5 en las áreas comerciales, pudiéndose trazar desde los 10 metros. Mientras las rasantes de las fachadas que dan hacia la calle se toman desde el nivel de suelo, las de los medianeros se trazan desde los 20 o 31 metros medidos desde el nivel del suelo, siendo prácticamente irrelevantes. No obstante, si la altura supera los 10 metros en las áreas residenciales, se aplican otros controles volumétricos, conocidos como «regulaciones de sombra» o nichiei-kisei. Esos estudios deben probar que la cantidad de sombra proyectada por el edificio en el solsticio de invierno entre las 8 a. m. y 4 p. m. (o 9 a. m. y 3 p. m. si está junto a una calle) es similar a las rasantes. A diferencia de la norma de rasantes de Nueva York, en Japón los retranqueos son escasos; al igual que el caso chileno, los edificios siguen la forma piramidal de los taludes que describen los shasen-seigen27, generando en algunos distritos un perfil urbano muy similar a los barrios del sector oriente de Santiago.

Figura 13. Edificio Parque. Axonometría y manto de rasantes.  © Macarena Díaz

Comparando la norma japonesa y la chilena propuesta entre 1978-1980, destacan diferencias y similitudes. Mientras en Japón la norma de rasantes se basaba, al igual que Nueva York y Chicago, en la determinación de un plano cuya pendiente se conseguía mediante una proporción, en el caso chileno esta se medía en grados sexagesimales constantes, independiente de la orientación de la fachada. Otra diferencia es que, sobrepasando una determinada altura, en Japón se debía justificar la envolvente a partir de un estudio de sombras, una condición inexistente en Chile en esa época. Así, se puede entender la norma chilena de rasantes como un caso simplificado y sumamente poco sofisticado respecto a las normas precedentes. Sin embargo, donde sí existe un punto en común entre las regulaciones niponas y chilenas es en el rol que estas tuvieron sobre economías que experimentaban importantes transformaciones neoliberales. Precisamente hacia la segunda mitad de la década de los setenta, Japón estaba entrando en un intenso período de superávit comercial que afectó especialmente a un mercado inmobiliario en intensa relación con el mercado de capitales (Sorensen et al., 2010). En ese modelo, la valorización de las empresas inmobiliarias repercutía en un alza del precio de las acciones de las compañías que retroalimentaba el sistema e incrementaba a su vez el valor de las propiedades. Así, entre 1955 y 1989, los bienes inmuebles japoneses experimentaron un incremento de 75 veces su valor. Eso hasta la crisis de 1992, cuando estalló la burbuja inmobiliaria (Daniell, 2008b).

De ahí puede provenir el interés de los técnicos chilenos por entender modelos de crecimiento urbano que promovieran zonas de un alto dinamismo económico donde el Estado tuviera un rol menor, traducido en el reemplazo de la planificación urbana por un modelo más bien gerencial de acompañamiento y regulación de las reglas de juego económico. En ese escenario, las rasantes – con toda su improvisación – aparecían como una herramienta para conseguir una ocupación intensiva del predio y así dar salida al proceso de hiperacumulación que experimentaba el bullente mercado de capitales chileno.

Figura 14. Edificio Parque. Axonometría seccionada mostrando diferencias en cada una de las plantas afectadas por la aplicación de las rasantes poniente y oriente.   © Macarena Díaz

Tal como muchas de las medidas implementadas por los economistas formados en Chicago, este modelo fue más teórico que práctico. Era una aproximación dogmática – una abstracción del espacio urbano en clave macroeconómica – que, a pesar de carecer de una visión espacial, igualmente permeó entre los profesionales de la División de Desarrollo Urbano del MINVU, seducidos por las ideas neoliberales de las élites dirigentes de la dictadura28.

Sería erróneo, sin embargo, considerar la norma de rasantes sin el complemento de otras medidas, como los incentivos de las ordenanzas locales (ese fue el caso de la comuna de Las Condes en 1980) y de otras legislaciones que favorecieron el desarrollo inmobiliario y el mercado de capitales. Por ejemplo, la Ley de Bancos (1975) que permitió la monetarizacion de estas entidades y, con ello, la posibilidad de ofrecer créditos hipotecarios a tasas preferenciales (una de las causas del derrumbe de las cooperativas de vivienda que habían financiado más de tres décadas de viviendas en Chile); la Ley de AFP (1980), que puso en circulación capitales frescos para impulsar la inversión; y, por supuesto, la Constitución de 1980, que generó un cerrojo legal para proteger los modelos de un estado subsidiario y una economía neoliberal.

Figura 15. Edificio Parque. Axonometría seccionada en la esquina nororiente, mostrando desajustes en cada una de las plantas a raíz de la aplicación del plano de rasantes.  © Macarena Díaz

La improvisada implementación de la norma de rasantes puede ser interpretada como un síntoma de las profundas contradicciones de un sistema radicalmente teórico – ideado literalmente al interior de las aulas de las escuelas de Economía – y que hasta ese entonces no había tenido una validación en la realidad. Es decir, una normativa de carácter arquitectónico y urbano basada principalmente en un criterio económico: la maximización de la rentabilidad. Tanto la crisis bancaria de 1982 como las paradojas evidenciadas por la ampliación del límite urbano de Santiago29 y los conflictos de la Ordenanza Local de Las Condes mostraron las fallas de esta aproximación. Dichos conflic-tos, sin embargo, no pusieron en duda el argumento que subyacía a esta norma: el ocaso de la planificación urbana y el inicio de nuevos modos de administración de la ciudad caracterizados por un mercado del suelo urbano de tintes monopólicos. Un largo período que aún no termina.

1 rasante; esto demuestra la condición local que tuvo la creación, desarrollo y aplicación de esta normativa en Chile. En inglés, según el glosario del ayuntamiento de Nueva York, la definición más cercana es el concepto de «Sky Exposure Plane Regulation», que refiere a «un plano inclinado virtual aplicado desde una altura especificada sobre la línea de la calle que se eleva sobre el interior del lote, en una proporción entre una distancia vertical y una horizontal establecidas por las regulaciones del distrito». En el caso chileno, en cambio, la Ordenanza General de Urbanismo y Construcción la define como una «recta imaginaria que, mediante un determinado ángulo de inclinación, define la envolvente teórica dentro de la cual puede desarrollarse un proyecto de edificación». Más allá de las obvias contradicciones conceptuales de la norma chilena entre «recta imaginaria» y «envolvente» (el caso norteamericano se refiere a un ‘plano’ y no a una ‘línea’), la otra diferencia radica en la determinación del ángulo de aplicación, medido según una proporción entre abscisas y ordenadas en el caso norteamericano, mientras que la norma chilena lo determina en grados sexagesimales. De ahí que para mantener la especificidad del caso chileno, en la versión en inglés de este artículo se utilice el término en español y en cursiva.

2 Habían especificaciones de los porcentajes de adosamiento y la determinación de la altura máxima del cuerpo adosado, unos requerimientos de estacionamientos mínimos y flexibles y, sobre todo, la introducción de modificaciones a las condiciones de edificación de los ‘conjuntos armónicos’, una excepción a la norma, donde una agrupación de dos o más edificios que cumplieran con ciertos requisitos podían beneficiarse de variaciones en los coeficientes de constructibilidad, alturas mínimas y máximas, o tamaños de los predios. Las modificaciones incluían la determinación de porcentajes y alturas máximas de adosamiento, así como el control de la altura del cuerpo adosado a partir de la determinación de un plano de rasante de 45º respecto a la altura máxima del deslinde, señalando también instrucciones para distanciamientos mínimos.

3 Ver los capítulos II y III de la Segunda Parte de la Ordenanza, en especial el artículo 462, donde se señala que «si la altura de un edificio excede de la máxima permitida (…), la parte superior de la construc-ción deberá retirarse y quedar por debajo de un plano inclinado de 60º sobre el horizonte y que corte el plano de fachada en la horizontal que fija su altura máxima» (MINVU, 1971).

4 En el caso de la ordenanza aplicada por la Municipalidad de Santiago hasta 1980 y la construcción de edificios como el Fundación (Boza, Lührs, Muzard y Asociados) y Plaza de Armas (Echeñique, Cruz, Boisier), se consideraba la aplicación de rasantes para controlar la altura de los edificios que dependían del ancho de la calle que enfrentaba el edificio. Tal como lo especificó María Teresa Rojas, subdirectora de la Dirección de Obras de la Municipalidad de Santiago de la época: «Las rasantes se refieren a la distancia que hay entre las propiedades. Esta debe ser mayor si el edificio es más alto. En el centro de Santiago la densidad de construcción es muy alta, y de acuerdo a los anchos máximos de las calles (18 metros aproximadamente), se pueden construir hasta 64 metros de alto (22 pisos). Muchos de los edificios de Santiago fueron aprobados con disposiciones menos rígidas que las actuales, sólo considerados como conjuntos armónicos. Hoy en día el criterio es construir más y más alto». En El Mercurio (1980a).

5 Un caso especial y que escapa la extensión de este artículo es la Ordenanza Local de Urbanismo y Edificación de la comuna de Las Condes, que tuvo varios borradores desde diciembre de 1979 hasta su promulgación en 1981. Ella consideraba una versión radicalizada de la rasante aplicada a las nuevas áreas de alta y media densidad de la comuna. Allí se aplicaron rasantes de 70º para las zonas de alta densidad y de 60º si el predio colindaba con una zona de densidad media. En ambos casos con distanciamientos mínimos de sólo 4 metros de fachada con vano.

6 En el contexto de este trabajo, se entiende por «edificio-torre», «aquella configuración arquitectónica, provista de un mono-núcleo de servicios, ascensores sin escalas y con capacidad para albergar programas habitacionales, comerciales, de trabajo y sus combinaciones» (Carrasco, 2015).

7 Al avance de esta investigación todavía no se ha podido rastrear el origen de ambas denominaciones. Únicamente se puede precisar que, al menos en Chile, popularmente se denomina ‘tongo’ a un engaño concertado entre dos partes.

8 Una superposición entre los productos del liberalismo económico y lo posmoderno, que fue reconocido por Montserrat Palmer (2003) al señalar que «nuestra reforma económica liberal que implantó el gobierno autoritario coincidió a su vez con el posmoderno, el ideal liberal que para la forma era igual a equilibrio y ‘rancia’ tradición».

9 Tal como lo evidencia Oscar Ríos a inicios de la década, al señalar que por esos años «sucesivas pestes o enfermedades contagiosas han atacado a nuestros edificios en altura en las últimas décadas de arquitectura moderna (…). Después surge la rasante de la ordenanza municipal, que mal manejada por los arquitectos deforma y desfigura hermosos edificios. El Nueva York de los años 30, afectado por una ordenanza similar, logró, gracias a ella, los más bellos rascacielos construidos hasta hoy» (Ríos, 1991). Esta posición también fue compartida por los propios arquitectos que tenían que lidiar con estas restricciones, como José Gabriel Alemparte, quien hacia fines de la década – en medio de la crisis de 1997-98 que frenó abruptamente el crecimiento económico – reconoció que «en la consideración de la actual normativa, a mi entender, se ha centrado toda la cautela respecto de la altura de los edificios, consagrando a través de la aplicación de un cono de rasante un distanciamiento que equivocadamente se creería que defiende la privacidad y el asoleamiento de los habitantes, lo cual se comprueba en la realidad, que es sólo un eufemismo» (Alemparte, 1999).

10 Pinochet definió su plan de gobierno identificando tres etapas: a) Recuperación (1977-1981), caracterizada por la derogación de la Constitución de 1925 y la redacción de la Constitución de 1980; b) Transición (1981-1985), en donde se había planeado la creación de una Cámara Legislativa o de representantes designados que actuaría como Poder Legislativo; y c) desde 1985 una última etapa de Normalidad Constitucional, donde el poder sería devuelto a la sociedad civil.

11 Hasta ese entonces la volumetría era definida por alturas máximas fijadas en los planes reguladores o por relaciones proporcionales res-pecto al ancho de calle al cual las nuevas edificaciones se enfrentaban.

12 A pesar del ánimo por precisar la construcción geométrica, la norma mantuvo su dificultad comprensiva para los arquitectos y profesionales de la construcción: «Para determinar la superficie de rasante se construirá imaginariamente la envolvente de los mantos de cono que se generan por rotación de las rasantes sobre sus puntos de aplicación. Para estos efectos se entenderá por rasantes las rectas inclinadas con respecto al plano horizontal que se levantan desde el nivel del terreno en todos y cada uno de los puntos que forman los deslindes y el eje de la calle que enfrenta el predio. Los conos que generan las rasantes al rotar sobre su punto de aplicación son rectos, invertidos y de eje vertical» (MINVU, 1980a).

13 Reconocían que «teniendo en consideración que la nueva normativa puede resultar compleja en un primer momento, la presente circular se complementa con diversos gráficos explicativos» e instruían a los Directores de Obras y Secretarías Ministeriales a consultar en los casos donde surgieran dudas (MINVU, 1980b).

14 Este fue el caso de Miguel Kast, quien desde la Oficina de Planificación Nacional (ODEPLAN) en 1978 dirigió un debate que desestimó las medidas de renovación urbana llevadas adelante en los 60 e inicios de los 70 por instituciones como la CORVI y la CORMU, e incluso respecto de los lineamientos que la propia División de Desarrollo Urbano del MINVU había fijado en 1977, cuando estipulaba que: «deberá procurarse congelar y aún restringir los actuales límites urbanos con el fin de detener el excesivo crecimiento en extensión que además de ocupar suelos rurales, subutiliza la infraestructura de servicios de urbanización, transporte y equipamiento» (MINVU, 1979:32).

15 «Ello es lo que ocurre en el centro de las ciudades: la tierra es tan escasa, que su alto precio sólo se amortiza con edificios que eleven el número de metros cuadrados construidos en el sitio. Sin embargo, en la periferia de las ciudades, el terreno está muy lejos de haber subido lo suficiente como para justificar la construcción en altura y, con ello, se percibe la indicación de que su uso agrícola es socialmente menos rentable que su uso urbano. A menos que el mercado contenga serias imperfecciones, el permitir que las ciudades crezcan horizontalmente beneficiaría al usuario de la vivienda (le sale más barato y lo prefiere), al agricultor (obtiene un mayor valor por su tierra) y al Estado que abarata los costos de infraestructura» (Kast, 1978:20).

16 Junto con suscribir la defensa del modelo de economía social de mercado y el rol subsidiario del Estado, estas políticas estipulaban el principio de que «el suelo no es un recurso escaso, sino que su aparente escasez es provocada en la mayoría de los casos por la ineficiencia y rigidez de las normas y procedimientos legales aplicados para regular el crecimiento de las ciudades» (MINVU, 1979).

17 «La oferta de suelo no puede estar restringida por delimitaciones y zonificaciones basadas en estándares teóricos y normas rígidas. Para una operación adecuada del mercado, es conveniente que exista la posibilidad fácil de incorporar nuevos stocks de tierras para los usos de mayor demanda. La política al efecto consistirá en reconocer las tendencias del mercado para determinar la cantidad de terreno que requerirá el desarrollo de las actividades urbanas y la dirección de crecimiento dominante, reconociendo las áreas potenciales dentro de las cuales se deberán incluir reservas de suelo suficientes para asegurar la operación de un mercado amplio. Con esta medida los precios se regularán automáticamente» (MINVU, 1979:34).

18 El MINVU y la ODEPLAN entendían el espacio urbano como un espacio continuo que incluía tanto lo urbano como lo rural, sujeto a las lógicas del mercado, con una muy limitada regulación del Estado y, sobre todo, entendiendo el crecimiento urbano como una distribución en el espacio de densidades altas, medias y bajas. El Colegio de Arquitectos, en cambio, conservaba aún una mirada basada en la planificación moderna, con una fuerte responsabilidad del Estado traducida en una serie de regulaciones y la idea de una ciudad pensada desde la zonificación. La desconexión no podía ser más absoluta. La defensa gremial de Hernández fue un intento dramático, y a la vez fallido, por enfrentar críticamente las lógicas de la ciudad neoliberal que estaba surgiendo a vista y paciencia de arquitectos y urbanistas chilenos. Lo que se intentaba era salvar – en un momento tardío como 1978 – los principios modernistas, argumentando que «un movimiento mundial de arquitectos, los CIAM, explicitó el instrumento de la zonificación de la ciudad, por razones de funcionalidad y porque las características de un bien raíz están dadas por el entorno que lo rodea y no sólo por la superficie estricta de suelo contenido en su interior» (Hernández, 1978:16).

19 Los integrantes del departamento de estudios de dicho organismo, como Sergio Silva, entendían que el crecimiento en extensión era «un fenómeno económico natural que los gobiernos no pueden parar». Esa naturalización de los procesos económicos es la base de una de las principales contradicciones del neoliberalismo – su profunda condición doctrinaria -, separando a esta vertiente de otras ramas de la economía que aún mantienen su categoría de ‘ciencia económica’, donde al ser enfrentados con la realidad, los principios pueden ser ajustados y modificados. En cambio el pensamiento neoliberal es doctrinario pues, al someterse a las condiciones que impone la realidad, sus principios se mantienen incólumes, sin modificación. Al no ser transformado por la realidad, este tipo de pensamiento deviene en dogma, una ideología que construye su propia realidad o, como bien comentara Juan Gabriel Valdés, «con sus construcciones metodológicas, Friedman llevó a la práctica uno de los credos esenciales de Frank Knight: ‘la realidad no es lo que es lógico, sino lo que para nuestros propósitos conviente tratar como real’» (Valdés, 1989:99). Sólo así se puede entender el rechazo declarado por López Tobar a un crecimiento urbano manejado desde los instrumentos de planificación tradicionales – Planes Reguladores -, que se describen como mecanismos coercitivos a la libertad de las personas por determinar la forma y el lugar donde deben vivir. Así señala que con las nuevas políticas urbanas «se pretende interpretar la realidad: la demanda debe orientar el mercado. Si la gente prefiere vivir en casas alejadas del centro, que lo haga. ¿Por qué obligarlas a amontonarse?» (Heimpall, 1978).

20 Este cambio de paradigma se incubó en el MINVU en marzo de 1977, cuando al equipo liderado por López Tobar (junto al urbanista Waldo López Moya, los arquitectos Jaime Matas Colom y Humberto Molina Bravo, y el economista Juan Vicente Celedón) se le encargó elaborar un estudio destinado a definir una serie de proposiciones para la Planificación del Desarrollo Urbano. Completado en enero de 1978, el informe de dos volúmenes definía el límite urbano a nivel regional más que como una línea, «como un umbral, o como un segmento de la gradiente de densidades de las actividades factibles de los asentamientos humanos» (López Tobar, 1978). Al interior del MINVU y la ODEPLAN estas ideas se vieron reforzadas en mayo de 1978 a raíz del informe del economista neoliberal Arnold C. Harberger, preparado para la Corporación para el Progreso y que habría formado parte de los documentos estudiados por la comisión ministerial tendiente a la elaboración de la nueva Política Nacional de Desarrollo Urbano. Allí aseguraba que «eliminando el perímetro (urbano) se restablecería la relación económica normal y la escasez artificial de la ciudad será supe-rada» (Harberger, 1979). Resulta interesante consignar que en el Centro de Documentación del MINVU se encuentra una copia de la publicación que reunió la serie de conferencias que Harberger realizó en distintas fechas en Santiago en los 70, previo al informe ministerial de 1978, una visita sumamente cubierta por la prensa de la época (Harberger, 1976).

21 «Aceptar que existe una forma natural en el comportamiento de la sociedad urbana, tanto en su forma de localizarse como en distribuir sus preferencias dentro del espacio disponible, no es fácil, y a menudo se opta por operar con modelos anticipativos de la realidad futura, evitando con ello reconocer que los usuarios y productores de la ciudad jamás se identificarán con estas soluciones intelectuales» (López Tobar, 1981).

22 Si bien la explicación de las relaciones que existen entre la norma de rasantes y la nueva Ordenanza Local de Urbanización y Edificación escapan del ámbito de este artículo, sí es importante hacer un breve resumen de esta. Mediante el decreto 1.150 del 24 de octubre de 1980, se aprobó la modificación del plan seccional MR-70 y la Ordenanza Local de Urbanización y Edificación, Decreto Supremo 447 de 1979, reemplazándolo por el Plano de Sectores MR-75 (A, B, C y D) y el mismo texto de la Ordenanza Local de Urbanismo y Edificación de Las Condes. Estas medidas fueron gestadas a través de una coordinación entre el asesor urbanista de Las Condes, el arquitecto Eugenio Ringeling, la Cámara Chilena de la Construcción y el Colegio de Corredores de Propiedades, a través de conversaciones establecidas desde mayo de ese año por el propio alcalde Martínez (administrador de empresas, expresidente de la Cámara de Comercio y de un pasado marcado por su oposición al gobierno de Allende, lo que le valió incluso ser detenido por disturbios), y el propio López Tobar desde el MINVU. La nueva ordenanza se aplicaba solamente en el área urbana de Las Condes, dejando fuera la reciente Zona de Expansión establecida por el Plan Intercomunal de 1979 y no describía zonas funcionales (como lo había hecho la planificación urbana modernista hasta ese entonces), sino zonas de densidades alta, media y baja. Al introducir ‘innovaciones’ como asociar los usos permitidos a las densidades, la única zona exclusivamente residencial era la de bajas densidades. En cambio, las zonas de alta y media densidad podrían incorporar cualquier uso, excepto el industrial, introduciendo así un temprano mix de usos. Asimismo, las zonas de alta densidad tenían altura libre, mientras que las de densidad media sólo admitían cuatro pisos. Una vez que el modelo fue probado en Las Condes se hizo extensivo a todo el territorio chileno, más allá del fin de la dictadura, constituyéndose en el fundamento de una serie de formas de pensar y actuar sobre las ciudades.

23 Aquí tuvo un alcance nacional, no por ciudades ni distritos volumétricos como en Chicago o según el ancho de las calles como en Nueva York. En Chile, la constructibilidad máxima estuvo al menos hasta la introducción en el Plan Regulador de la comuna de Providencia de coeficientes de constructibilidad, quedando limitada únicamente por el volumen teórico máximo bajo el manto de rasantes. Asimismo, si bien la normativa chilena no proscribía los retranqueos, la maximización de beneficios promovidos por el boom constructivo de los ochenta y noventa movió tanto a arquitectos como inversores inmobiliarios a construir edificios que, tal como lo advirtiera Schapira, seguían casi literalmente los taludes definidos por la aplicación del plano de rasantes.

24 Si bien todo trabajo histórico se afana por encontrar el documento que constituya la prueba fehaciente que sustente la interpretación de los hechos, en este caso las dificultades que supuso la dictadura (tanto en términos de la opacidad de las discusiones al interior de los departamentos técnicos como en el pobre registro dejado en los archivos ministeriales) hacen poco plausible esa posibilidad. Sin embargo, en este caso sí se pueden proveer una serie de pruebas circunstanciales que avalarían la importancia que habría tenido la conexión japonesa con la generación e implementación de la norma chilena de rasantes.

25 Alguno de estos libros hallados son City Bureau, (s/f), publicación que corresponde al texto de clases de Pedro J. Salas, que incluye anotaciones y párrafos subrayados del propio funcionario; y Tokyo Metropolitan Government, (1970).

26 A pesar de que más que de una línea, se trataba de planos de rasantes.

27 Estas configuraciones han sido registradas por el arquitecto Yasutaka Yoshimura (2006) a través del estudio de 77 casos.

28 Estas posiciones, sumamente ideologizadas, incluso desoyeron las evidencias presentadas por la ciencia, como cuando desestimaron el informe realizado en 1979 – por encargo del MINVU en 1978 – por la división de la NASA de la Universidad de Chile. En él, basándose en las imágenes obtenidas por el satélite Landsat y en las constricciones naturales de la geografía del valle de Santiago, se recomendaba reforzar «una política de renovación urbana como un sistema de construcción en altura», la cual «ayudaría a frenar el proceso de expansión horizontal de Santiago» (Ercilla, 1979). Algo similar ocurrió en Las Condes, donde desde algunos geógrafos pusieron en entredicho el crecimiento poblacional pronosticado por la municipalidad, que justificaba la nueva Ordenanza Local a partir de una supuesta duplicación de la comuna cada diez años, hasta alcanzar 1,2 millones de habitantes en el año 2000. Este escenario nunca se cumplió (El Mercurio, 1980c).

29 El acceso a información privilegiada en los círculos ministeriales desde 1978 permitió que empresarios pudieran anticiparse a la compra de terrenos en la franja de expansión. De ahí que desde que en marzo de 1979 se anunciara el Plan Intercomunal de Santiago, y su puesta en marcha en diciembre de ese mismo año, importantes paños de suelo, hasta ese entonces agrícola, fueran comprados y revalorizados tras su recalificación. ¿El resultado? A mediados de diciembre, únicamente en Las Condes se habían realizado transacciones por más de un millón y medio de metros cuadrados, el equivalente a 150 manzanas (Ercilla, 1980).

* Trabajo realizado en el marco del primer año del Proyecto de Postdoctorado Fondecyt Nº3190516, «Vernáculo Capitalista: Desarrollo del edificio torre en Chile (1978-2001). Transformaciones arquitectónicas de un sistema tecnológico, un modelo de ciudad y un producto de mercado».

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Gonzalo Carrasco

<gcarrasp@uc.cl>
Arquitecto, Pontificia Universidad Católica de Chile, 2001. Doctor en Arquitectura y Estudios Urbanos Pontificia Universidad Católica de Chile, 2015. Sus temas de interés se han centrado en los vínculos entre teorías de la arquitectura y la historia de la tecnología, domesticidad y las relaciones entre arquitectura y capital. Fue curador del Pabellón de Uruguay «Panavisión: prácticas diversas, miradas comunes» en la 13ª Bienal de Arquitectura de Venecia. Investigador responsable del proyecto Fondecyt de posdoctorado «Vernáculo capitalista. Desarrollo del edificio torre en Chile (1978-2001). Transformaciones arquitectónicas de un sistema tecnológico, un modelo de ciudad y un producto de mercado». Actualmente es Profesor Asistente Adjunto en la Pontificia Universidad Católica de Chile.